基于“物有所值”理念 构建中央部门项目预算评审体系

一、“物有所值”理念与预算评审概述

(一) 中央部门预算

公共部门(public sector)是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。政府是公共经济部门的最主要成员。在我国实践中，公共部门按照管理层级可以分为中央部门和地方部门。

中央部门预算（以下简称部门预算）制度是市场经济国家财政管理的基本形式，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况。根据《中华人民共和国预算法》规定，各部门预算由该部门及其所属单位预算组成。部门预算包括部门收入预算和部门支出预算，其中项目支出预算属于部门支出预算的内容。因此，本文主要针对中央部门的项目支出预算开展评审研究。

（二）“物有所值”理念

在财政资源作为稀缺资源的前提下，财政资源的提供者（政府部门）和争夺者（提供产品或者服务的供应商）之间处于博弈状态。资源争夺者在资本逐利的驱使下，为了争夺到更多财政资源，会不惜降低质量谋求成本最小，不可避免造成彼此之间的恶性竞争，从而导致提供的产品或者服务达不到政府部门的要求。对于公共资源和公共服务领域而言，发挥市场在资源配置中的决定性作用，本质在于引入多元化投资者向社会公众提供更多的公共产品、更多的公共服务，从而克服公共领域因缺乏竞争或者自然垄断形成的低效率问题，缓解因政府资金短缺或投入不足而形成的公共产品供给压力（陈婉玲，2014）。因此，公共利益目标（而非价格或者成本最低）才是政府部门的最高价值追求。私人利益的强化容易引致公共利的受损，公共利益的诉求又将导致私人利益被忽略（王姣，2018）。因而，为了突破公共利益与私人利益的二元思维模式，寻求政府权力和契约精神的最佳契合，必然要求一种制度安排，构建以“公共利益”为导向的绩效评价体系，保证和促进公共利益目标实现。在这种情况下，“物有所值”就成为政府部门在选择产品或者服务时的标准。

20世纪七八十年代，英国建筑业竞争非常激烈，甚至出现了打价格战的现象。然而，这并不利于建筑公司在技术、硬件、人才等方面的持续投入，严重损害了行业的健康发展。为此，政府作为建筑业内最大和最有影响力的业主，提出应以“物有所值”作为评价的标准，即关注价值而非价格。1988年，英国首次对公共项目支出提出了物有所值（Value for money, VFM）的概念，认为物有所值的核心要素包括了经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）（简称3E标准）。随后，英国财政部在其颁布的《物有所值评价指南》（Value for Money Assessment Guidance）中指出，“物有所值是在满足使用者需求的前提下，产品或服务全生命周期内成本和质量的最优组合”，可以看出，“物有所值”强调价值而非价格,关注全生命周期而非仅仅建设期。

“物有所值”理念被广泛应用于政府投资评审，尤其是PPP（Public-Private Partnerships）项目评价领域。在项目被确定是否采用PPP模式前，先要开展PPP“物有所值”评价，这是世界大多数国家通行的做法。“物有所值”评价一般包括定性评价和定量评价两部分。在定性评价中，大部分国家尽管在流程、方法、侧重点等有所不同，但基本体现了“3E”标准的“物有所值”内涵（见表1）。

可以看出，大部分国家通过设计“基于全生命周期的成本、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出、绩效导向”等指标，体现“物有所值”的核心内涵。在我国，PPP项目“物有所值”定性评价主要通过全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本评价指标体现“物有所值”的内涵。

（三）公共财政理论与预算评审概述

预算评审的出现是基于公共财政理论的发展。公共财政理论认为, 市场存在失灵的状态，必须由政府来弥补市场失灵带来的公共产品的空白，因此政府需要提供公共产品和公共服务。预算资金是公共产品和公共服务的资金来源，然而预算资金属于稀缺资源，不可能满足所有部门的资金需求。资金需求方基于自身利益可能会申请超过实际需求的财政资金，财政部门要实现公共财政资金分配的公平、合理，就需要有效的制度安排来扭转信息不对称的劣势。预算评审正是适应和实现这种要求的有效途径，通过预算评审的方式，借助专业技术手段，能掌握更多一手信息资料，减少信息不对称，提高资源配置的有效性。

（四）西方主要国家项目投资决策及评审的经验

西方大部分国家如英国、美国、德国、澳大利亚等非常重视项目投资决策及评审过程，有严密的监督体系和严格规范的评审程序，以及完善的法律体系（见表2）。

可以看出，西方国家在项目投资决策与评审方面具有以下几个特点。一是有完善的法律、制度体系作为保障。二是十分重视项目前期论证和可行性研究，关注包括经济效益、社会效益等。三是有完善的决策与评审程序，对项目预算审核非常严格，有完善的监督体系，对预算资金的使用实行全方位监督。

二、我国预算评审发展现状及中央部门项目预算评审存在的问题   

(一)我国预算评审的发展现状 

1999年，财政部成立财政投资评审中心，财政投资评审正式写入财政部门职责范围，加快了财政投资项目评审的历史进程。2009年，财政部印发了《财政投资评审管理规定》，对我国财政投资评审的范围和内容做出明确的规定，评审内容包括：项目预算的真实性、准确性、完整性和时效性，项目程序合规性等等。党的十八大以来，党中央深入推进预算管理制度改革，国务院出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，启动了对预算管理改革的进程。2014年 8月，财政投资评审中心更名为预算评审中心，赋予了其新的职责。预算评审被认为是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量、优化预算资源配置的重要手段，“先预算评审后安排预算”的原则被写入多个规章制度中。2015年，财政部出台相关规定，明确了“中央部门和财政部按照部门预算管理权限，分别组织开展预算评审工作”，预算评审不再仅仅是财政部门的事情，中央部门也要开展预算评审，成为中央部门预算管理的重要环节之一，与财政预算评审共同构成了我国预算评审工作的重要组成部分。至此，预算评审作为安排预算的前置条件之一，有效嵌入预算管理中，凸显了预算评审的重要作用。

根据有关文件规定，我国中央部门预算评审主要针对各部门预算中的项目支出预算，评审内容主要包括项目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面，评审方式可实行集中评审或分级评审。根据项目复杂性和资料准备情况，评审可灵活采取现场审核、资料送审、先现场沟通再集中审核等多种方式。

(二)当前中央部门项目预算评审存在的问题

中央部门开展项目预算评审是与财政部的要求同步的。在编制项目预算时，需要对项目开展预算评审。现阶段，中央部门项目预算评审工作还处于初级阶段，主要表现为评审意识不强，没有形成一套具有指导性的制度操作规程等，评审人员不够专业，评审的方式、方法、标准等还没有形成规范体系等。

一是从制度体系上看，中央部门项目预算评审制度体系不够完善。目前，中央部门开展项目预算评审主要是根据财政部相关制度要求，如《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知 》等，缺少具体的操作指引，导致中央部门在开展项目预算评审时标准参差不齐。

二是从组织上看，预算评审人员不够专业，评审方式、工具落后。当前中央部门尤其是一些基层部门的项目预算评审基本以会计财务部门的人员为主，基本没有组建专业人员组成评价小组，评审的专业性较差。基层部门开展预算评审多数属于应付上级单位的要求，预算评审基本靠打电话询问项目申请单位，以资料审核为主，实地调查较少, 缺少专业的评审工具，评审显得不够客观、公正、可比。评审多数以评审人员的经验判断为主，主观性较强，缺少一套合理、客观、标准化的标准，影响评审结果的客观性。

三是目前评审内容上未能很好体现“物有所值”理念。目前，部门项目预算评审内容主要为“四性”，即必要性、完整性、可行性与合理性。这仅考虑了项目当前状态（建设期为主），缺少对项目全生命周期的考虑，未能体现“物有所值”核心理念所在，导致某些不能真正体现单位履职需要的项目也能上马开工，一些项目零零散散未能充分整合，未考虑成效效益原则，容易造成项目重复建设、资源浪费、预算资金效益不高等问题。

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